【作者簡介】邊巴拉姆，西藏自治區社會科學院鑄牢中華民族共同體意識研究中心研究員、西藏大學民族學博士生導師。

【摘要】在習近平法治思想與加強和改進民族工作重要思想引領下，法治認同是民族認同的最高認同理念深入人心。我國立法體系以《憲法》為核心，通過中央與地方立法的協同，為鑄牢中華民族共同體意識奠定了根本法治保障。西藏自治區60年立法實踐，是國家立法體系的重要組成部分，涵蓋民族自治立法與一般地方立法，始終圍繞維護國家統一、促進民族團結、推動共同發展的核心目標，構建起與中華民族共同體建設相契合的法治框架。在立法實踐中，西藏自治區制定《關于維護祖國統一、加強民族團結、反對分裂活動的決議》《西藏自治區民族團結進步模范區創建條例》等法規，以法治手段旗幟鮮明地反對分裂，強化各民族對國家統一的認同；通過《西藏自治區學習、使用和發展藏語文的規定》《西藏自治區布達拉宮保護辦法》等，保障少數民族文化權益，推動各民族優秀文化交融共生；圍繞資源開發、區域協作等加強經濟立法，推動西藏與全國同步發展，夯實共同體的物質基礎；立足國家生態安全屏障定位推進生態保護立法，體現各民族共同守護美麗家園的責任。這些立法既落實民族區域自治制度，又確保國家法制統一，將“五個認同”融入法治實踐，通過規范權利義務、調整社會關系，鑄牢中華民族共同體意識。盡管西藏立法在數量與質量上仍有提升空間，但60年的實踐充分證明：地方立法通過維護國家主權、保障民族權益、促進共同繁榮，已成為鑄牢中華民族共同體意識的重要法治載體。未來，需進一步完善立法工作，緊密圍繞各民族交往交流交融，發揮法治實踐的服務作用，不斷鞏固中華民族共同體的法治根基，以法治力量推動西藏地區持續穩定發展，助力中華民族偉大復興。

【關鍵詞】鑄牢中華民族共同體意識；西藏自治區立法實踐；少數民族合法權益

一、引?言

2017年，黨的十九大把“鑄牢中華民族共同體意識”寫入新修改的《黨章》，作為黨帶領全國各族人民實現中華民族偉大復興的思想引領。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案，在憲法序言中增加了“中華民族偉大復興”的內容，“中華民族”一詞首次寫入國家根本法，這為鑄牢中華民族共同體意識提供了憲法依據，從根本法的高度為鑄牢中華民族共同體意識的法治化奠定了基礎。2021年，第五次中央民族工作會議上確定了以鑄牢中華民族共同體意識為主線，推進新時代黨的民族工作高質量發展的指導思想、戰略目標、重點任務以及政策舉措?！秶胰藱嘈袆佑媱潱?021—2025年）》提出，“堅持和完善民族區域自治制度，鑄牢中華民族共同體意識，支持民族地區加快發展，保障各少數民族的合法權益”?！叭尕瀼芈鋵嵜褡鍏^域自治法，健全民族工作法律法規體系，確保各族公民在法律面前人人平等，反對一切形式的民族歧視。”??由此，黨在帶領全國各族人民實現中華民族偉大復興中國夢的進程中，提出并踐行了鑄牢中華民族共同體意識這一具有前瞻性的民族理論。

在中華民族偉大復興戰略全局與世界百年未有之大變局交織的歷史節點，國際敵對反華勢力始終將西藏文化獨特性作為滲透分化的戰略楔點。其核心策略是刻意放大并利用文化差異，建構認同隔閡，進而滲透操控國內部分受狹隘民族主義與分裂主義蠱惑的群體。此類行徑不僅意在顛覆西藏地區和諧穩定的根基，更深層目標是破壞國家統一與民族團結，本質上構成對國家安全的嚴峻挑戰，對中華民族偉大復興中國夢的實現形成重大現實威脅，阻礙中國歷史發展進程的縱深推進。中央第六次、第七次西藏工作座談會提出“只有樹立對法律的信仰，各族群眾自覺按法律辦事，民族團結才有保障，民族關系才會牢固”??，明確了“依法治藏”的主要目標。習近平總書記指出：“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統性、規范性、協調性，才能最大限度凝聚人民群眾的力量”??。鑄牢中華民族共同體意識是實現依法治藏目標、踐行全面依法治國的應有之義。因此，在依法治藏的過程中必須重視法治和厲行法治，“善于運用法治思維和法治方式”??保障認同與團結，進而在西藏地方鑄牢中華民族共同體意識。而立法作為法治的源頭和基石，對在鑄牢中華民族共同體意識領域充分發揮“法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用”??具有重要意義。

民族區域自治制度作為我國解決民族問題的基本政治制度，具有鮮明的中國特色。該制度于1954年首度載入《中華人民共和國憲法》（根本法），并在歷次憲法修改進程中始終予以保留。民族區域自治制度的核心，在于通過合理配置立法權，實現國家法制統一與民族地區自主發展的有機統一。西藏自治區自1965年成立以來，始終堅守這一制度內核，在黨的領導下，依據《憲法》《民族區域自治法》等法律法規，結合自身特殊的歷史、文化、地理環境，開展了一系列富有成效的立法實踐。在鑄牢中華民族共同體意識的時代命題下，系統回顧西藏自治區60年的立法歷程，深入剖析其立法成就與經驗，對進一步完善民族區域自治立法制度、推進依法治藏、夯實鑄牢中華民族共同體意識的法治基石，具有至關重要的理論與現實意義。

二、西藏自治區立法實踐的歷史演進與制度基礎

“中華民族”是“一個歷史形成、多元一體、獨立自主、捍衛統一、內聚力強的民族實體”??。在“多元一體”的中華民族發展格局下，西藏人民與其他各族人民在交往互動過程中成為命運共同體（“一體”），西藏地方鑄牢中華民族共同體意識的重點在于厘清“一體”的中華民族整體意識與“多元”之一的本民族自我意識之間的關系。系統梳理西藏自治區立法實踐的歷史演進，深入挖掘其制度基礎，清晰認識地方法治理念從“法制”邁向“法治”并最終演進至“全面依法治國”??的發展脈絡，具有關鍵意義。這不僅有助于厘清“一體”的中華民族共同體意識與“多元”格局下的本民族自我意識之間辯證統一、不可分割的關系，更能深刻總結立法實踐在西藏自治區發展進程中的基石作用，即從立足特殊區情、服務現實發展起步，逐步演進為推進依法治藏、鑄牢中華民族共同體意識的根本法治保障。

（一）西藏自治區立法實踐的歷史演進

1951年，《中央人民政府和西藏地方政府關于和平解放西藏辦法的協議》簽訂，以法律文件的形式確立了西藏實行民族區域自治的根本方向，標志著西藏進入和平解放的歷史新階段。1956年，西藏自治區籌備委員會作為具有政權性質的機構宣告成立，著手開展包括法規制定、機構設置在內的系統性自治制度建設，標志著西藏民族區域自治實踐取得實質性突破。西藏地方立法體系伴隨民族區域自治制度的演進而發展，其性質經歷了從服務于舊有的政教合一統治秩序轉向保障廣大人民群眾的權益，并在國家法律體系與地方自治需求的雙重推動下持續完善的根本性轉變。1965年，西藏自治區正式成立，《西藏自治區各級人民代表大會和各級人民委員會組織條例》頒布，這一里程碑事件不僅使西藏法治建設全面融入中國特色社會主義法制體系，更意味著《憲法》原則在西藏得到貫徹實施，國家法制統一性顯著增強。自此，西藏自治區的地方法治體系持續健全，立法工作結合國家法治進程和本地社會發展需求穩步推進，大致經歷了3個主要發展階段。

1.起步階段（1965—1978年）

西藏自治區于1965年成立后，隨即制定了具有里程碑意義的首部法規《西藏自治區各級人民代表大會和各級人民委員會組織條例》。該條例系統界定了地方權力機關的組織體系與職權范圍，為民族區域自治制度在西藏的具體實施奠定了制度基礎，同時也為日后的地方立法工作提供了重要參考。1966—1976年間，西藏社會制度經歷了根本性變革，通過農牧業合作化運動和人民公社化改造（1975年底基本完成），生產資料從個體所有制轉變為社會主義集體所有制，確立了以公有制為基礎的社會主義經濟制度；1977—1978年末則處于制度調整的過渡階段。值得注意的是，這一時期全國立法活動受政治運動沖擊顯著，1975年頒布的《憲法》大幅壓縮民族自治地方權力，將“民族自治地方的自治機關”專節條款從1954年《憲法》的6條縮減至單一條款（第二十四條），且內容高度抽象化。在此背景下，西藏的法治建設與其他各項社會發展事業如同全國其他地區一樣，均受到嚴重波及。

2.發展階段（1979—2011年）

改革開放時期（1978—1988年），西藏的法治建設逐步恢復發展，立法領域不斷拓寬，西藏法治建設進入系統性恢復階段。隨著自治區人民代表大會制度的重建及常務委員會的設立，西藏自治區的立法工作聚焦于常務委員會工作所需的制度建設以及西藏自治區的安全穩定，制定了一系列地方性法規（包括具備法規效力的決定或決議，以下所稱“地方性法規”均包括具備法規效力的決定或決議），如《西藏自治區第四屆人民代表大會常務委員會關于在全區暫不實行差額選舉實行等額選舉的決定》（1987），西藏的法治建設逐步恢復。1984年，《民族區域自治法》公布，并于同年10月1日起正式實施，標志著我國民族區域自治的法規體系初步建成，鞏固了西藏民族區域自治的法律地位，西藏自治區的立法領域也由此拓寬，制定了《西藏自治區學習、使用和發展藏語文的規定》（1987）、《西藏自治區第四屆人民代表大會第六次會議關于維護祖國統一、加強民族團結、反對分裂活動的決議》（1988）、《西藏自治區人民代表大會常務委員會議事規則》（1988）等地方性法規。1989—2001年期間，隨著改革開放的深入推進，西藏自治區地方立法工作的核心任務調整為提速立法步伐，實現資源紅利向經濟發展優勢的轉變，從而匹配經濟社會高速發展的要求。立法領域進一步拓寬，出臺了包含自治區地方性法規和拉薩市地方性法規在內的約112部地方性法規，以及16部自治區政府規章（含立、改、廢），內容主要涉及實施國家法律、環境和自然資源管理、邊境安全、道路交通管理和食品衛生管理等。從2002年黨的十六大召開到2011年，西藏地方立法工作進入改革開放的跨越式發展新階段，立法重心突出體現了“以人為本、立法為民”的理念，著力通過法治手段保障和改善民生福祉。在立法實踐中，既注重加快經濟領域的立法進程，又統籌推進維護社會穩定、生態環境保護和社會事業發展等方面的法制建設，形成了全面協調發展的立法格局，先后出臺了71部地方性法規（含拉薩市地方性法規5部），以及35部政府規章（含拉薩市政府規章10部），內容主要涉及反對分裂破壞活動、人民代表大會常務委員會工作事項、環境和自然資源保護與管理、特定群體保障、財稅和教育事業等。西藏地方立法開始與經濟社會發展需求結合，為區域治理、維護邊疆安全、促進民族團結等領域提供了更全面的法治支撐。

3.深化階段（2012年至今）

2012年，黨的十八大召開，中國特色社會主義進入新時代。黨的十八大作出關于“加快建設社會主義法治國家，發展社會主義政治文明”的重要部署。在全面依法治國戰略指引下，西藏自治區的立法工作進入精細化、系統化發展新時期。2012年至數據統計截止日期（2025年7月3日），西藏自治區公布的地方性法規共計278部，其中，自治區級地方性法規161部（包括有效127部、失效4部、部分失效1部、已修改28部、尚未施行1部），市級地方性法規117部（包括有效92部、失效3部、已修改22部；包括拉薩市51部、昌都市12部、林芝市13部、那曲市5部、日喀則市22部、山南市14部）；西藏自治區公布的政府規章共計131部，其中，自治區級政府規章61部（包括有效55部、失效1部、已修改5部）；市級政府規章70部（包括有效57部、失效8部、已修改5部；包括拉薩市42部、昌都市5部、林芝市1部、日喀則市15部、山南市7部）。

《西藏自治區民族團結進步模范區創建條例》（2025年修訂）等重點法規的出臺，體現了立法工作從“有法可依”向“良法善治”的轉變。在這一階段，除了拉薩，日喀則、林芝等城市也積極參與到立法實踐中。日喀則針對當地特色農牧業，制定了相關產業扶持與規范法規，促進了農牧業的現代化發展；林芝憑借其獨特的生態旅游資源，出臺了生態旅游管理條例，在保護生態環境的同時，推動了旅游業的健康發展。這些法規的出臺，為發展高原特色經濟、提升人民幸福感、鑄牢中華民族共同體意識提供了精準的制度支撐。

（二）西藏自治區立法實踐的制度基礎

總體而言，西藏自治區作為省級民族自治地方享有雙重性質的立法權，其權限來源于《憲法》和《民族區域自治法》的雙重授權，即自治區級人民代表大會及其常務委員會一方面從《憲法》與《地方組織法》的授權中獲得了制定和頒布地方性法規的權利，另一方面基于《民族區域自治法》的授權，享有制定自治條例和單行條例的權利。具體而言，西藏自治區的立法制度歷經六十余年的發展與完善，在中國法治建設的整體框架下逐步形成了具有民族區域自治特色的立法體系。1954年《憲法》首次確立了民族自治地方的立法權限。1982年《憲法》進一步將具有立法權的“自治機關”明確為“民族自治地方的人民代表大會”，并增設備案制度，使立法主體更加明確、程序更加規范。1984年《民族區域自治法》及2001年修正案（第20條）賦予自治機關經上級批準后變通執行或停止執行上級國家機關行政決議、決定、命令和指示的權力，有效增強了民族自治地方的行政執行靈活性。2000年《立法法》及其后續修正（2005年、2015年）對民族自治地方的立法權限作出了合理規范，明確規定民族自治地方制定的自治條例和單行條例只能在特定情況下對法律和行政法規進行變通規定，同時嚴格排除了與法律、行政法規的基本原則相抵觸或者違背其基本精神等情形。2001年及2017年《西藏自治區立法條例》對自治區人民代表大會、人民代表大會常務委員會及自治區人民政府規章制定權限作出了具體劃分。2024年修訂版進一步調整了立法權限配置，明確收回了自治區人大常委會對自治條例和單行條例進行補充和修改的權限，規定其僅可對地方性法規行使補充和修改權。這一調整進一步厘清了中央與地方、立法機關與行政機關之間的權限邊界。在立法機制方面，西藏自治區的規范體系經歷了由單一走向系統化的演進過程。1985年頒布的《西藏自治區地方性法規制定程序》為早期立法活動提供了基本框架，該規定歷經1990年與1995年兩次修訂后，最終于2000年廢止。隨著《立法法》和《西藏自治區立法條例》的頒布實施，西藏自治區逐步構建起完善的現代立法體系。該體系不僅涵蓋了立法規劃與計劃制度、規范化立法程序、法規解釋制度和備案審查機制等核心內容，還建立了以聽證會、專家論證、座談會、公開征求意見和立法后評估為支撐的多元化公眾參與機制。這些制度的實施有效保障了立法的科學性和民主性，顯著提升了立法質量，為西藏的法治建設奠定了堅實基礎。這一制度基礎的發展歷程既保證了國家法制統一，又充分尊重和保障了民族自治地方的立法自主權，為西藏地區鑄牢中華民族共同體意識、推進經濟社會發展和維護長治久安提供了堅實的法治保障。

三、鑄牢中華民族共同體意識視野下西藏自治區60年立法實踐的主要成就

西藏自治區60年的立法實踐在鑄牢中華民族共同體意識的時代背景下，走出了一條獨具特色的法治建設之路。從歷史維度看，西藏立法工作經歷了從無到有、從粗放到精細的演進過程，既遵循國家法治建設的統一要求，又充分體現民族區域自治的地方特色。這一歷程見證了西藏法治建設從制度奠基到體系完善的全過程，展現了社會主義法治在民族地區的生動實踐。從1965年自治區成立之初首部法規的誕生，到新時代“良法善治”理念下精細化立法的推進，立法工作始終與國家法治進程同頻共振，與西藏經濟社會發展緊密相連，在數量積累與質量提升的雙重維度取得突破性進展，逐步構建起“法規+規章”的多層次立法體系，地方性法規與政府規章覆蓋社會生活各領域，既堅決維護國家法制統一，確保憲法法律原則在西藏落地生根，又充分結合當地歷史文化、地理環境和民族特點，實現了立法的針對性與適用性，不僅為維護國家統一、促進民族團結提供了明確的行為規范，也為保障民生、推動經濟發展筑牢了制度根基，更在生態保護與文化傳承中彰顯了共同體的價值追求。透過立法數量的穩步增長、領域的持續拓展和內容的不斷深化，既能清晰看到西藏法治建設從“有法可依”向“有法善治”的歷史跨越，又能深刻感受到立法工作在凝聚民族共識、強化國家認同、培育共同體意識中的核心作用。這些鑄牢中華民族共同體意識的立法實踐，既是當下制度建設的成果，又是未來法治發展的方向，能夠發揮法治的“引領”價值。以下將從立法數量與規模、立法領域與內容兩個方面，具體闡述西藏自治區立法實踐在鑄牢中華民族共同體意識進程中的豐碩成就。

（一）立法數量與規模

60年來，西藏自治區的立法工作取得了豐碩成果，形成“法規+規章”的多層次、全方位立法體系，為鑄牢中華民族共同體意識提供了豐富的制度資源。在地方性法規方面，自1983年至今（數據統計截至2025年7月3日），西藏自治區共發布564部地方性法規（統計數據涵蓋：有效305部、失效102部、部分失效2部、已修改154部、尚未實施1部；包括自治區級地方性法規413部、市級地方性法規151部），現行有效305部（圖1），其中2025年修改的21件法規通過合憲性審查，確保與國家法治統一。這些法規的制定和修改，緊密圍繞西藏的發展需求，不斷適應時代變化。例如，隨著互聯網在西藏的普及，制定了網絡安全相關法規，保障了西藏地區網絡空間的安全與穩定，促進了信息時代下各民族的交流與發展。政府規章方面，1991—2025年間共公布182份（其中自治區級政府規章100部，市級政府規章82部），公布的政府規章在2012年達到次高峰、2023年達到高峰（圖2），修改或廢止類規章31份，占比17%。立法數量的增長與動態調整機制的形成，反映了西藏立法從“數量積累”到“質量提升”的演進過程，也體現了法治建設對共同體意識培育的持續回應。通過不斷完善立法體系，使法律更好地服務于西藏的經濟社會發展，增強了各民族對法律的認同感和遵守法律的自覺性，進一步凝聚了共同體意識。

（二）立法領域與內容

西藏自治區的立法體系具有廣泛的覆蓋性和深刻的社會功能，其內容貫穿社會生活的各個領域，在鑄牢中華民族共同體意識的政治、經濟、文化、社會等維度均發揮了重要的制度性作用?；诜梢幏兜恼{整對象與內容屬性，本文對西藏自治區現行地方性法規與政府規章進行了系統化分類分析，最終確立了35類地方性法規（圖3）與31類政府規章（圖4）。地方性法規中，決定類法規（修改或廢止法規或規章的決定）占比最高（63份，31.0%）；其次為法治類法規（20份，9.9%）；環境和自然資源管理類法規占比次之（18份，8.9%）。政府規章中，修改或廢止規章和規范性文件類規章占比最高（31份，17.0%）；其次是住房和城鄉建設類規章（24份，13.2%）；再次是環境和自然資源管理類規章（20份，11.0%）。

以維護國家統一與民族團結、保障經濟發展與民生改善、促進生態保護與文化傳承為重點，西藏自治區的立法工作不斷深化。在維護國家統一與民族團結方面，《關于維護祖國統一、加強民族團結、反對分裂活動的決議》（1988）和《拉薩市民族團結進步條例》（2023年修訂）等法規，從制度設計和實踐指引兩個層面，構筑了維護國家統一的法治防線，將鑄牢中華民族共同體意識的價值理念轉化為可執行的法律規范。以《拉薩市民族團結進步條例》為例，該條例不僅明確了政府、社會組織和公民在促進民族團結方面的責任與義務，還通過鼓勵各民族交往交流交融、依法懲處破壞民族團結的行為，切實保障拉薩及西藏全區的社會穩定，為鑄牢中華民族共同體意識提供了堅實的法治支撐。

在推動經濟發展與民生改善的立法實踐中，西藏自治區通過《西藏拉薩國家級經濟技術開發區管理辦法》（2011）、《西藏自治區農牧區醫療管理辦法》（2012）等規章，構建經濟與民生協同發展的法治保障體系，切實促進各民族共享發展紅利。拉薩國家級經濟技術開發區依托立法支持，吸引大量企業入駐，創造豐富就業機會，顯著提升區域經濟活力，使各民族群眾在就業創業中普遍受益；農牧區醫療管理辦法通過制度優化，大幅改善基層醫療條件，提升農牧民健康水平，從民生保障層面夯實中華民族共同體意識；交通運輸領域立法則以拉薩、日喀則、昌都等地的交通基礎設施建設與管理為重點，完善區域路網體系，促進商貿流通與產業聯動，推動經濟發展成果惠及各族群眾。

在生態環境與文化傳承領域，西藏自治區立足其獨特的資源稟賦和民族文化優勢，構建了較為完善的法律體系。在環境和自然資源保護方面，現行有效的法規包括地方性法規38部、規章15部；文化傳承領域則有地方性法規16部、規章1部。西藏自治區先后頒布實施了《西藏自治區國家生態文明高地建設條例》《西藏自治區大氣污染防治條例》《西藏自治區環境保護條例》《西藏自治區濕地保護條例》（2024年修訂）、《西藏自治區冰川保護條例》等區級地方性法規，以及《拉薩市雅魯藏布江保護條例》《林芝市森林草原防火條例》等市級地方性法規。同時，西藏自治區還制定了《日喀則市固體廢物污染環境防治管理辦法》《拉薩市機動車和非道路移動機械排氣污染防治辦法》《西藏自治區林地保護管理辦法》等地方政府規章，形成了以國家法律為統領、地方立法為補充的立體化法律框架，凸顯高原生態特色。在文化立法方面，《西藏自治區學習、使用和發展藏語文的規定》（2019年修正）、《西藏自治區文物保護條例》（2023年修正）等法規，保障了藏語文在教育、文化、行政管理等領域的廣泛應用，推動了藏文化的傳承與發展，從生態與文化雙重維度鑄牢了共同體意識。

四、西藏自治區立法促進中華民族共同體意識形塑的規范路徑分析

西藏自治區成立60年來，緊扣其作為國家安全屏障、生態安全屏障、戰略資源儲備基地、清潔能源接續基地和面向南亞開放的重要通道等戰略定位，結合地方實際需求，在國家安全、生態保護、資源管理、民族團結、社會管理、文化傳承、經濟發展、民生保障等領域制定了系列法律法規，構建起具有鮮明特色的地方性法規體系，以法治建設助力中華民族共同體意識的培育與塑造。

（一）立法實踐的特征解構與范式歸納

一是堅持黨對立法工作的全面領導原則?政治屬性是立法工作的第一屬性，自治區人大及政府在立法實踐中充分發揮我國政治制度的顯著優勢，強化黨的集中統一領導，為鑄牢中華民族共同體意識提供了最根本的政治基石與組織保障，構建起具有邊疆治理價值的法治體系，強化了中華民族共同體的制度認同，為邊疆民族地區治理現代化提供了法治范本，彰顯出西藏自治區立法工作在政治引領與價值塑造維度的雙重創新。

在制度運行層面，《西藏自治區立法條例》（2024年修正）明確將“習近平新時代中國特色社會主義思想”作為指導思想寫入法規，將“貫徹新時代黨的治藏方略，聚焦‘四件大事’、聚力‘四個創建’”作為立法目標，為西藏長治久安和高質量發展提供法治保障。在價值導向層面，以《西藏自治區民族團結進步模范區創建條例》為代表的地方性法規與自治區黨委工作安排有機銜接，將鑄牢中華民族共同體意識貫穿立法全過程，既以地方性法規的法治形式凸顯鞏固民族團結進步事業在西藏工作全局中的關鍵地位，又以“小切口”形態明晰了建設社會主義現代化新西藏的實踐路徑。

二是深刻彰顯西藏自治區的區域特質?基于西藏自治區的戰略定位，立法工作針對重點領域與關鍵問題形成了系統性回應。

首先，西藏作為中國重要的生態安全屏障，其廣袤地域承載著富集的自然資源與全球獨特性的生態系統本底。在生態文明建設的目標任務下，西藏自治區共制定59部生態環境與自然資源保護類法規，其中現行有效53部，占立法總量的11.5%，包括地方性法規38部、地方政府規章15部，內容覆蓋自然資源保護、生態系統維護及環境污染防治等核心領域?！段鞑刈灾螀^國家生態文明高地建設條例》《西藏自治區環境保護條例》等系列法規的頒布實施，構建起以自然資源可持續利用與生態平衡維護為核心目標的規范體系，體現了生態保護優先的立法價值取向。

其次，西藏是一個多民族聚居、多宗教并存的地區，立法工作始終以尊重和保障公民宗教信仰自由為原則，契合多元文化共生的社會治理理論與中華民族共同體互嵌共生的交融特性?！段鞑刈灾螀^實施〈宗教事務條例〉辦法》等法規的出臺，既明確了宗教活動的法治化邊界與管理規范，保障了信教群眾的合法權益，又通過法律框架對宗教活動進行引導，實現了宗教信仰自由與社會公共利益的平衡，維護了多元社會結構下的和諧穩定。

最后，立法工作符合中華民族共同體的本體論特征，強調各個民族的獨特歷史與文化貢獻需要認真對待、不容忽視和否定。為保護和發展西藏優秀的民族文化，保障少數民族文化權益，自治區共制定18部相關法規，現行有效17部（含地方性法規16部、地方政府規章1部）。2015年以來，自治區級地方性法規以修正完善為主，市級層面則新增文明行為促進、紅色文化資源保護與發展的法治化推進路徑，從制度層面構建了少數民族文化權益保障的規范基礎，推動民族文化傳承發展納入法治化軌道。

三是著力健全社會管理與公共服務領域的立法體系?隨著西藏經濟社會邁向高質量發展的快車道，社會管理和公共服務范疇的立法需求日益增加。在此背景下，自治區精準把握時代脈搏，從治安管理、教育、醫療衛生、社會保障等多維度入手，構建起一套契合西藏實際的地方性法規體系。

在城鄉社區治理方面，自治區立足社會發展程度、思維觀念、治理體制機制以及民族宗教問題交織等現實難題，深入貫徹黨的二十大和二十屆三中全會關于建設基層治理共同體、健全城鄉社區治理體系的精神，開創性地出臺全國省級層面首部城鄉社區治理領域地方性法規——《西藏自治區社會治安綜合治理條例》。該法規從理論高度和實踐深度出發，以法治思維和法治方式為引領，為破解基層治理困境提供了堅實的制度支撐，有力推動了基層治理體系和治理能力現代化，成為建設團結富裕文明和諧美麗社會主義現代化新西藏的強大助力。

在教育領域，立法工作同樣成績斐然。截至2024年，自治區各級各類學校已達3618所，九年義務教育鞏固率穩固在97.86%。為順應西藏教育新形勢，全面貫徹習近平總書記關于教育工作和西藏工作的重要指示精神，以及新時代黨的治藏方略，自治區頒布了《西藏自治區教育督導條例》，并以此為依據，由自治區教育督導委員會印發《西藏自治區教育督導問責實施細則》。這一系列法規文件從教育督導的職責定位、工作流程到問責機制進行了全面而系統的規范，為全區教育事業的高質量發展注入了法治動力，確保教育改革發展沿著法治軌道穩步前行。

四是與時俱進，精準回應新時代發展命題?立法工作的時代性是衡量其生命力的重要標尺，西藏自治區始終將立法實踐與時代發展同頻共振，以法治建設的前瞻性適應新時代改革發展需求。近年來，針對數字經濟崛起、科技創新深化、鄉村振興推進等重大時代課題，自治區精準施策，相繼制定《西藏自治區鄉村振興促進條例》《西藏自治區優化營商環境條例》等地方性法規，通過制度供給的及時性與針對性，為西藏高質量發展筑牢法治根基，確保改革發展在法治軌道上穩步推進。

（二）制度創新的經驗萃取與價值啟示

一是以習近平法治思想為指引，堅守人民至上原則?《西藏自治區民族團結進步模范區創建條例》（以下簡稱《條例》）作為全國首個以“模范區創建”為主題的地方性法規，在制定進程中始終將人民至上理念貫穿始終，依據全過程人民民主理論，多維度拓展公眾參與路徑，先后在北京、西藏召開6場專家咨詢論證會，征求140位領導、專家，437位各級人大代表，7地市、23個部門、6個基層立法聯系點的意見、建議1424條。?2024年3月《條例》修訂工作啟動，修訂過程中召開7次專題會議，先后3輪征求西藏自治區黨委政研室、宣傳部等部門及7地（市）人大的意見建議，征求7地（市）委、行署（人民政府）意見建議，在西藏人大網公開征求社會公眾意見，召開區內專家論證會、政協立法協商會。通過多渠道多層次廣泛征求意見，共收到意見建議414條，采納吸收意見建議222條。《條例》制定和修訂的過程匯聚了國家有關部委、高等院校及科研機構專家學者和社會公眾的智慧結晶，充分體現了民主集中制原則。不僅使該法規成為鑄牢中華民族共同體意識、推進民族事務治理現代化的示范樣本，更在自治區立法發展史上留下具有標志性意義的深刻印記，體現了地方立法在國家治理體系中的重要作用與價值。

二是健全立法機制，實現動態優化?從制度層面構建科學完備的立法體系，是確保法治建設與共同體發展同頻共振的關鍵支撐。首先，強化黨的領導核心作用，完善立法請示報告制度。通過修訂《西藏自治區人大常委會立法工作重要事項向自治區黨委請示報告制度》，將黨的領導貫穿立法全過程，明確立法重大事項須向自治區黨委請示報告，從政治高度確保立法工作始終服務于共同體建設的根本方向，為立法實踐提供堅實的政治引領。其次，構建協同高效的立法工作格局，提升立法質量與效率。一方面，推行立法工作專班機制，整合人大與政府部門資源，統籌專業力量，形成立法合力。自治區人大有關專工委提前介入政府法規提案起草環節，就核心問題與難點問題開展聯合調研、共同論證，強化法規的針對性、有效性與可操作性，保障法規提案高質量提交審議。另一方面，在法規統一審議階段，與起草部門、司法廳進行逐條研究，既有效防范部門利益法制化傾向，又充分考量法規的社會適應性；針對重要立法項目成立人大與政府共同參與的專班，進一步提升立法協同性，確保立法過程科學規范。最后，建立常態化“立改廢釋”機制與“小快靈”立法模式，增強法治對社會需求的及時回應。通過“小快靈”立法，聚焦具體問題精準發力，如《昌都市文明行為促進條例》（2023）針對當地文明建設中的突出問題，迅速出臺法規，對隨地吐痰、亂扔垃圾等不文明行為予以規范，彰顯了法治對共同體建設的適應性。同時，通過定期開展法規清理與評估，及時修改或廢止不適應社會發展的法規，推動“立改廢釋”常態化，確保立法體系始終與社會發展相契合，維護立法體系的科學性與有效性，為共同體建設提供持續穩定的法治保障。

三是秉持守正創新與系統觀念，提升立法質效?以系統性思維統籌立法創新與實踐需求，通過構建“特別法+技術賦能+文化協同”的立體化路徑，為西藏自治區生態保護與地方發展的動態平衡提供法治支撐，尤其在生態補償機制構建、國家公園規范化建設、生態監測體系完善等關鍵領域形成了突破性成果。從實踐成效看，截至2024年，自治區在生態建設與民生改善的協同推進中實現了質的躍升：在生態保護維度，通過國土綠化工程的系統實施，累計完成人工造林106萬畝，草原生態修復600萬畝，新增村莊綠化面積6000畝，生態屏障功能持續強化；在鄉村發展維度，建成300個高原美麗鄉村示范點，完成4.3萬戶牲畜圈舍改造及2.4萬座農村廁所升級，人居環境顯著優化；在能源惠民維度，創新推行清潔供暖試點項目，惠及城鄉居民超20萬人，民生福祉持續增進。

上述實踐既體現了法治保障對生態保護與民生發展的統籌引領，實現了二者的有機統一，更以高海拔地區生態治理的鮮活實踐，為全球同類區域的可持續發展提供了具有中國特色的解決方案，彰顯了中國智慧在生態法治領域的獨特價值。

五、新時代西藏自治區立法夯實鑄牢中華民族共同體意識法治基石的展望

前文通過解構西藏自治區立法實踐的特征與經驗萃取，揭示了其在鑄牢中華民族共同體意識過程中的規范路徑與制度創新。西藏自治區立法實踐既實現了民族區域自治與法治統一的有機協調，又依托環境與自然資源保護、文化保護、教育促進、經濟共享等具體制度設計，有效強化了各族群眾的共同體認同。這些經驗不僅為民族地區立法提供了可借鑒的范式，也為新時代中華民族共同體建設奠定了法治基礎。

然而，面對全球化背景下意識形態領域的復雜挑戰，以及西藏經濟社會高質量發展的現實需求，現行立法體系仍需進一步完善。下文將立足新時代黨的民族工作主線，從立法體系完備性、立法質量效能提升、專業隊伍建設等維度，探討如何優化西藏自治區法治實踐，以進一步夯實鑄牢中華民族共同體意識的法治基石，為推進民族團結進步事業提供更堅實的制度保障。

（一）聚焦重點領域立法：以制度供給現代化鑄牢中華民族共同體法治根基

面對新時代國家治理體系與治理能力現代化的戰略要求，以及復雜多變的內外環境與邊疆民族地區的特殊發展需求，立法工作需突破傳統經驗主義桎梏，以系統性思維精準識別治理場景中的法治需求，通過強化重點領域立法供給與制度設計創新，推動立法范式從“問題回應型”向“戰略引領型”、從被動回應的“經驗型立法”向主動規劃的“預見型立法”轉型，為鑄牢中華民族共同體意識構建邏輯自洽、效能凸顯的法治保障體系。這一過程需始終圍繞西藏在維護國家主權、安全、發展利益中的特殊法治需求，聚焦“穩定、發展、生態、強邊”四件大事的核心矛盾，優化立法資源配置，提升制度供給質量，構建與國家治理體系相銜接、與區域發展特征相適配的立法框架。

在維護穩定領域，基于西藏邊疆區位的戰略特殊性，應將生物安全與網絡安全納入法治防控體系：通過立法完善動植物疫病聯防聯控機制、外來物種入侵監測預警制度，從生態鏈源頭守護邊疆生態安全與農牧業生產根基；同時以法律形式明確關鍵信息基礎設施保護責任清單、網絡安全風險評估機制，筑牢數字化時代的邊疆安全屏障，通過制度剛性強化“國家安全共同體”的集體認知。

在促進發展與生態保護協同領域，需立足西藏作為國家重要生態安全屏障的戰略定位，以立法形式將生態保護與綠色發展的辯證關系轉化為制度規范。通過構建生態保護目標責任制度、綠色低碳發展激勵機制、生態產品價值實現路徑等法治框架，既明確生態屏障建設的剛性約束，又為清潔能源開發、低碳產業培育提供制度指引，使“共同守護美麗家園”的理念通過法律規則轉化為各族群眾的行為自覺，強化生態共同體的價值認同。

在增進民族團結、鑄牢中華民族共同體建設領域，立法工作應聚焦各民族交往交流交融的實踐場景，將“五個認同”的政治共識轉化為可操作的法律規范。在教育領域，通過立法確立各民族學生混班混校的保障機制、多元文化教育融合模式，以制度推動教育共同體建設；在就業領域，以法律明確各民族平等就業權利的保障措施、跨民族職業協作的激勵機制，促進職場中的民族互嵌；在文化領域，通過非物質文化遺產保護立法構建系統性傳承機制，既以法律形式守護藏戲、唐卡等民族文化瑰寶的生命力，更通過立法敘事凸顯“各民族文化都是中華文化有機組成部分”的法理邏輯，使文化認同在法治軌道上深度融入中華民族共同體意識。

（二）提升立法質量與效率：以高質量法治供給推動西藏長治久安

新時代西藏立法工作需錨定高質量發展方向，以中央民族工作會議精神為遵循，緊扣鑄牢中華民族共同體意識主線，通過機制創新與形式優化，實現立法質量與效率的協同提升，為西藏長治久安和各民族共同繁榮筑牢法治根基。

首先，在完善立法機制層面，應秉持以人民為中心的立法理念，通過機制創新激活基層治理內生動力。具體而言，需將基層立法聯系點建設作為立法民主化的關鍵載體，進一步將覆蓋范圍拓展至鄉鎮、村社，讓更多基層群眾深度參與立法過程。通過開展“立法進基層”系列活動，廣泛吸納群眾意見建議，確保立法工作接地氣、聚人氣、順民心。同時，建立民族習俗調研數據庫，系統歸集各民族傳統習俗、文化禁忌等信息，為移風易俗、科學立法提供依據。這一機制創新既彰顯立法民主性，又保障立法能體現國家意志，且尊重民族習慣，實現“國法”與“民情”的有機統一。

其次，在創新立法形式層面，需發揮“小切口”立法的靶向效應，針對高原特色產業發展、非物質文化遺產保護、基層社會治理等具體問題制定專項條例。這種模式摒棄“大而全”的立法思路，聚焦具體問題，尊重法律實踐理性，從典型案例中探求具體規則，條文簡潔明了、針對性強，能快速回應社會需求、提升立法效率。例如，針對松茸等野生菌類的保護與開發，可通過專門條例規范采摘、加工、銷售環節；針對唐卡等非物質文化遺產，可通過專項條例明確傳承機制與市場規范?！靶∏锌凇绷⒎饶芫珳式鉀Q實際問題，又能為各民族群眾提供清晰行為指引，增強法治獲得感。

再次，在提升立法效能層面，需凸顯法治在促進民族團結與民族優秀文化傳承保護中的積極作用。通過立法明確各民族交往交流交融的權利義務，破除“結構互嵌”障礙，為構建互嵌式社會結構提供法治支撐。同時，將非物質文化遺產保護納入法治化軌道，構建“活態傳承”制度體系，既守護文化多樣性，又通過闡釋格薩爾史詩等文化遺產中的中華文化共性符號，強化“多元一體”的民族文化認知。立法效能的提升，既體現法治的規范性，更彰顯其在促進民族團結與文化傳承中的價值引領作用。

（三）加強立法隊伍建設：構建高素質立法人才隊伍的戰略工程

立法隊伍的專業素養與創新能力是提升立法質量的核心要素，亦是推動西藏法治現代化的重要支撐。需建立系統化的“送出去培訓+引進來支援”立體化培養機制，實現立法人才的知識更新與能力躍升。具體而言，通過“送出去培訓”，每年選派立法工作人員赴內地經濟發達地區或知名高校深造，重點研習立法技術、比較法研究、法律社會學等前沿理論與實務技能；同時引入“引進來支援”機制，邀請內地法學專家、立法實務工作者赴藏開展專題講座、案例研討等活動，依托“傳幫帶”模式推動立法理念與方法的本地化轉化。

建議組建由“法學專家+民族文化學者+實務工作者”構成的復合型立法顧問團隊，形成“智力資本”的協同效應。其中，法學專家提供專業理論支撐，民族文化學者從本土文化視角提出建設性意見，實務工作者基于基層實踐反饋現實需求。這種多元主體協同模式，既能提升立法的科學性與合理性，又能確保法規的可操作性，使制度設計更貼合西藏實際，服務于鑄牢中華民族共同體意識的戰略目標。

建議建立立法人員考核評價體系，將培訓成果、立法貢獻等納入考核指標，形成“以績促學、以學促用”的良性循環；同時設立立法創新獎勵機制，鼓勵立法工作者在重點領域立法中提出具有創新性和實踐價值的方案，以“激勵—約束”機制激發隊伍的內生動力與創造力。

（四）推動青藏高原地區協同立法：構建區域法治一體化的戰略路徑

推動青藏高原地區協同立法，是實現區域法治一體化、促進西藏法治高質量發展的關鍵舉措，既能破解生態保護、民族文化傳承等區域共性難題，又能以法治強化“山水相連、命運與共”的共同體意識，助力各民族交往交流交融。西藏自治區應聯合青海、四川、云南等涉藏州縣，建立跨區域立法協作機制，成立專門協作平臺，定期研討重點領域協同方案，邀請中央立法機關指導以保障合法性與可行性。在生態保護領域，需依據國家相關法律，結合高原特殊性，聚焦長江、瀾滄江等跨區域河流源頭保護，共同構建生態補償機制，明確責任劃分與利益分配，通過市場化手段實現生態資源優化配置；在民族文化保護領域，圍繞跨區域文化線路的歷史價值，統一保護標準與執法尺度，避免因地方立法差異導致的資源分配不均或重復保護問題。

同時，應加強與內地省市的立法經驗交流，建立合作機制，在優化營商環境、社會治理創新、涉外法治建設等領域互鑒經驗。例如，借鑒內地相關實踐完善邊境經濟合作區建設，推動邊貿發展，促進邊境地區各民族與內地的經濟文化交流，增強國家意識與共同體意識。

此外，需建立利益協調機制，平衡多地區訴求；強化跨區域執法與監督，確保法規統一實施；注重公眾參與和法治宣傳，提升各族群眾對協同立法的認知與認同，使其成為守護高原生態、傳承民族文化的重要力量。

（五）強化立法實施：融入全過程培育法治共同體意識

法律的生命力在于實施，立法實施過程是培育和強化共同體意識的重要載體。西藏自治區須將鑄牢中華民族共同體意識貫穿立法實施全流程，構建“立法—普法—執法—監督”閉環機制，使法治實踐成為凝聚共識、增進認同的重要紐帶。在普法環節，應明確將“鑄牢中華民族共同體意識”作為法治宣傳教育的核心內容，依托“法律進鄉村、進寺廟、進學?！钡容d體，以群眾喜聞樂見的方式闡釋法律條文背后的共同體理念，將抽象的法律原則轉化為具體的共同體實踐敘事，讓各族群眾在法治認知中深化情感認同。執法環節需注重將共同體意識融入具體實踐，可通過制定行政執法指引，要求執法人員在處理涉及民族因素的事務時，兼顧法律統一性與民族習俗特殊性。在市場監管、環境保護等跨領域執法中，既要維護統一的法治秩序，又要尊重各民族傳統生產生活方式，讓群眾在公平正義的執法體驗中增強對國家法治的認同感，感知“共同守護、共同受益”的共同體邏輯。司法保障層面，應完善司法救助與法律援助機制，針對少數民族群眾的實際需求提供精準法律服務，保障各民族平等享有司法資源，以權利的平等實現夯實共同體意識的法治根基。同時，強化監督機制，將共同體意識培育成效納入法治實施評估體系，確保立法實施全過程始終服務于鑄牢中華民族共同體意識的根本目標。

六、結?語

西藏自治區六十載立法征程（1965—2025），既是一部法治體系日臻完善的演進史，更是一部中華民族共同體意識在法治框架下持續培育、深度根植的成長史。通過構建涵蓋182部政府規章、306部現行有效地方性法規的多層級、立體化規范體系，西藏以制度性創新回應了民族地區法治實踐的核心命題——如何在維護國家法治統一的同時有效融合地方民族特色。這一探索，為鑄牢中華民族共同體意識提供了具有民族地區特色的法治示范路徑。

從保障人民當家作主的基礎性法規，到聚焦民族團結進步的專項條例，西藏立法始終與國家共同體建設的時代進程同頻共振，深刻彰顯了法律作為上層建筑對社會意識的能動塑造作用。無論是制度基石的奠定，還是價值導向的強化，都體現了民族地區立法在國家法治統一與地方特色融合中的辯證智慧。

展望未來，西藏自治區需持續以習近平法治思想為根本遵循，在立法實踐中深刻把握“國家意識、民族特色、時代需求”的辯證統一。唯有如此，法治才能真正成為促進各民族交往交流交融、實現深度互嵌的堅韌紐帶，讓中華民族共同體意識在西藏高原的法治土壤中根深葉茂。在法治的堅實護航下，西藏各族人民必將像石榴籽一樣緊緊相擁，共同融入中華民族偉大復興的磅礴進程，在法治建設與共同體意識的互構共生中，為筑牢民族復興的西藏法治根基貢獻獨特智慧與力量。

原文載于《中國藏學》2025年第4期

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